近年來(lái)，最高檢黨組高度重視未成年人檢察工作，張軍檢察長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)要持續(xù)推動(dòng)“一號(hào)檢察建議”落實(shí)工作。從司法實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)護(hù)人長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)管不力，是導(dǎo)致各類(lèi)涉案未成年人違法犯罪的重要原因之一，而在現(xiàn)行制度框架下，對(duì)于督促監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)缺乏剛性、有效的保障措施。2019年以來(lái)，福州市檢察機(jī)關(guān)積極探索試行向有能力履行卻不履行或怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人發(fā)出“督促監(jiān)護(hù)令”，取得良好成效。

檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)行“督促監(jiān)護(hù)令”的法理基礎(chǔ)

增強(qiáng)剛性：破解現(xiàn)行制度框架下督促監(jiān)護(hù)人履職的實(shí)踐困境。現(xiàn)行未成年人保護(hù)法及預(yù)防未成年人犯罪法中，對(duì)于父母或者其他監(jiān)護(hù)人的家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任作出了具體規(guī)定，但對(duì)于不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、放任未成年人嚴(yán)重不良行為或者侵害未成年人合法權(quán)益等違反家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任的，只規(guī)定由監(jiān)護(hù)人所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止，或者由公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡、行政處罰。這些制約措施，從法律效果上看，對(duì)監(jiān)護(hù)人的強(qiáng)制性和約束力相對(duì)較弱；從實(shí)施效果上看，監(jiān)護(hù)人實(shí)際是否履行監(jiān)護(hù)職責(zé)缺乏客觀評(píng)價(jià)機(jī)制；從制約程度上看，沒(méi)有起到持續(xù)監(jiān)督糾正的作用�？偟膩�(lái)講，勸誡、訓(xùn)誡等現(xiàn)有手段無(wú)法有效督促監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)。

司法介入：國(guó)家監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)中針對(duì)涉案群體的必要補(bǔ)充。目前正在修訂的未成年人保護(hù)法草案擬確立國(guó)家親權(quán)責(zé)任。草案還針對(duì)農(nóng)村留守兒童等特殊群體的監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題，完善了委托照護(hù)制度。但從司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于已經(jīng)涉嫌犯罪的未成年人，其監(jiān)護(hù)人主要問(wèn)題在于對(duì)子女的不良行為長(zhǎng)期放任自流或者無(wú)計(jì)可施，其性質(zhì)屬于未及時(shí)有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，但是又未達(dá)到撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)、啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)重程度。這一現(xiàn)象在未成年人涉罪案件中較為普遍，有必要針對(duì)涉案未成年人這一特殊群體及其監(jiān)護(hù)人行為予以司法干預(yù)，對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)中存在的“真空地帶”進(jìn)行完善和補(bǔ)充。

督促監(jiān)護(hù)：將監(jiān)護(hù)人履職情況納入檢察剛性監(jiān)督的可行路徑。從現(xiàn)行司法規(guī)則層面上看，刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，均明確規(guī)定了由檢察機(jī)關(guān)對(duì)被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進(jìn)行監(jiān)督考察，并可以對(duì)未成年犯罪嫌疑人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查和制作社會(huì)調(diào)查報(bào)告，作為辦案和教育幫扶的參考；未成年犯罪嫌疑人的監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年犯罪嫌疑人加強(qiáng)管教，配合人民檢察院做好監(jiān)督考察工作。這為檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“督促監(jiān)護(hù)令”制度提供了法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。從制度設(shè)計(jì)理念層面上看，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“督促監(jiān)護(hù)令”制度，體現(xiàn)了現(xiàn)代監(jiān)護(hù)干預(yù)制度的立法理念，與國(guó)家親權(quán)責(zé)任的確立相契合，也符合當(dāng)前對(duì)于未成年人加強(qiáng)司法保護(hù)的形勢(shì)要求。特別是“督促監(jiān)護(hù)令”制度是由檢察機(jī)關(guān)所主導(dǎo)，能有效依托其法律監(jiān)督職能，相比于勸誡、訓(xùn)誡等其他手段，更具有權(quán)威性和有效性，對(duì)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履職具有更強(qiáng)的法律約束力和強(qiáng)制性。

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“督促監(jiān)護(hù)令”的實(shí)踐探索

2019年以來(lái)，福州市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦理涉罪未成年人案件中發(fā)現(xiàn)的家庭監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題，積極探索向監(jiān)護(hù)人發(fā)出“督促監(jiān)護(hù)令”的工作機(jī)制，要求監(jiān)護(hù)人深刻反思在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)過(guò)程中存在的長(zhǎng)期教育監(jiān)管不到位、不重視子女學(xué)習(xí)交友情況等問(wèn)題，在附條件不起訴考察過(guò)程中，應(yīng)積極配合檢察機(jī)關(guān)、司法社工、幫教基地共同做好孩子教育挽救工作，定期參加檢察機(jī)關(guān)組織的親職教育，督促孩子定期參加檢察機(jī)關(guān)、司法社工提供的法律教育與個(gè)性化幫扶活動(dòng)，認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律知識(shí)，協(xié)助司法機(jī)關(guān)做好幫教工作。

同時(shí)，在送達(dá)方式上，采取公示宣告方式，邀請(qǐng)學(xué)校、社區(qū)、社工組織以及人大代表、政協(xié)委員等各方共同見(jiàn)證和參與，取得較好社會(huì)效果和法律效果。自2019年11月福州市檢察院發(fā)出首例“督促監(jiān)護(hù)令”以來(lái)，鼓樓區(qū)、晉安區(qū)、長(zhǎng)樂(lè)區(qū)、福清市、連江縣、閩侯縣等多個(gè)基層檢察院，已向30位未成年人家長(zhǎng)發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令30份。在前期探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，最近，福州市檢察院聯(lián)合市中級(jí)法院、市公安局、市教育局等部門(mén)，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定共同制定《“督促監(jiān)護(hù)令”實(shí)施辦法（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)作機(jī)制，形成工作合力。目前，“督促監(jiān)護(hù)令”制度在檢察實(shí)踐中運(yùn)作逐漸成熟，為督促監(jiān)護(hù)人更有效地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)提供了剛性保障和司法監(jiān)督。

推行檢察機(jī)關(guān)“督促監(jiān)護(hù)令”的制度完善建議

關(guān)于立法層面的總體建議。建議在修改未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法時(shí)增加相應(yīng)規(guī)定：人民檢察院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件，發(fā)現(xiàn)其父母或者其他監(jiān)護(hù)人未履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不當(dāng)?shù)模�可以向監(jiān)護(hù)人發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令，保障未成年人合法權(quán)益。

關(guān)于制度操作層面的建議。檢察機(jī)關(guān)“督促監(jiān)護(hù)令”適用范圍應(yīng)限定在四類(lèi)案件：（1）附條件不起訴案件；（2）擬作不批捕、不起訴處理案件；（3）未成年被害人為留守兒童、單親家庭、外來(lái)務(wù)工人員子女、殘疾智障等特殊群體的案件；（4）其他需要督促監(jiān)護(hù)的案件。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出“督促監(jiān)護(hù)令”，可以采取書(shū)面送達(dá)或現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)方式。現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)通知監(jiān)護(hù)人住所地派出所、居委會(huì)或村委會(huì)、涉案未成年人所在學(xué)校及其他有關(guān)社會(huì)組織派員參加。監(jiān)護(hù)人住所地派出所應(yīng)當(dāng)協(xié)同當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)或村委會(huì)，對(duì)監(jiān)護(hù)人履行“督促監(jiān)護(hù)令”情況進(jìn)行督促、引導(dǎo)、勸誡、考評(píng)，并及時(shí)反饋檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)不定期對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)令情況進(jìn)行考察。涉案未成年人所在學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)護(hù)人聯(lián)系溝通，督促配合監(jiān)護(hù)人對(duì)在校涉案未成年人加大教育監(jiān)管力度。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)社會(huì)組織，共同制定強(qiáng)制親職教育方案并組織實(shí)施。

關(guān)于法律后果層面的建議。為增強(qiáng)監(jiān)督剛性，明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，拒不履行或怠于履行“督促監(jiān)護(hù)令”義務(wù)，放任未成年人嚴(yán)重不良行為，或侵害未成年人合法權(quán)益的，由監(jiān)護(hù)人住所地派出所依法予以訓(xùn)誡或行政處罰，造成嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。監(jiān)護(hù)人未對(duì)涉案未成年人加以管教，導(dǎo)致正處于附條件不起訴考驗(yàn)期內(nèi)的涉案未成年人，違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)附條件不起訴決定，對(duì)涉案未成年人提起公訴。同時(shí)，根據(jù)“兩高兩部”《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，侵害未成年人行為達(dá)到法律規(guī)定情形，而有關(guān)單位和人員沒(méi)有提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面建議監(jiān)護(hù)人住所地民政部門(mén)向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格。

（作者為福建省福州市人民檢察院檢察長(zhǎng)）